mars 2018

Djibouti
Doraleh : Chronique
d’une bataille annoncée

Par Zyad Limam/Cherif Ouazani
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Annoncé depuis plusieurs années, le divorce entre le gouvernement de Djibouti et la multinationale Dubaï Port World (DP World), partenaires depuis une vingtaine d’années, a pris la forme d’un communiqué solennel publié le 22 février 2018 par la présidence de la République : « En application de la loi du 8 novembre, portant sur les contrats d’infrastructures stratégiques, le gouvernement (…) a décidé de procéder à la résiliation unilatérale avec effet immédiat du contrat de concession attribué au Doraleh Container Port (DCT) géré par la multinationale DP World. » Retour en dates sur ce combat de David contre Goliath.

Mai 1998 : aux origines
Ethiopiens et Erythréens entament une guerre pour le contrôle d’une ville frontalière, Badmé. Le conflit est particulièrement meurtrier. Première conséquence, l’Ethiopie, géant économique dans la région avec sa croissance à deux chiffres et son marché intérieur de 80 millions de consommateurs (aujourd’hui plus de 100 millions), se retrouve sans façade maritime. L’essentiel de son commerce extérieur était assuré par le port érythréen d’Assab. Seule alternative : le port de Djibouti. Construite au début du siècle dernier, cette infrastructure avait déjà la vocation de servir de porte d’entrée maritime au pays du Négus. Mais les installations vieillissantes et la gestion archaïque ne pouvaient faire face au dynamisme de l’économie éthiopienne.
 
8 mai 1999 : un changement stratégique
Ismaïl Omar Guelleh devient président de la République de Djibouti. A peine élu, le chef de l’Etat prend conscience que Djibouti est en train de perdre son atout maître : la compétitivité de son infrastructure portuaire, désormais inadaptée aux exigences du commerce maritime international. En outre, la montée en puissance de ports de la région, Aden au Yémen, Salalah à Oman et surtout Djebel Ali à Dubaï, constitue une sérieuse concurrence. Plus qu’une simple mise à niveau, il faut une véritable stratégie de modernisation des équipements et de la gestion. Les partenaires potentiels sont nombreux : le Français Bolloré, les Philippins du Port de Manille et les Emiratis de Dubaï Port International (DPI, depuis rebaptisé DP World). Ce sont ces derniers qui arrachent un contrat de concession, en juin 2000.
 
2004 : le projet Doraleh Container Terminal (DCT)
Quatre ans plus tard, Djibouti décide de réaliser des extensions de son port à Doraleh, à une dizaine de kilomètres de l’ancienne enceinte portuaire, pour un coût global de 350 millions de dollars. Le projet comprend un terminal pétrolier, un autre à conteneurs et une zone franche commerciale et industrielle. DP World propose de financer le projet contre des accords de concession complexes additifs que les autorités djiboutiennes signent sans être assez regardantes. 
Une société mixte, dénommée Doraleh Container Terminal (DCT), est constituée avec un capital de 133 millions de dollars, détenus pour les deux tiers par des fonds publics djiboutiens. Par un subtil jeu d’écriture dans les statuts de DCT, l’actionnaire majoritaire est minoritaire en termes de droit de vote au sein du Conseil d’administration. Mieux, selon une source proche de la présidence djiboutienne, « les ressources investies par DP World provenaient de la rémunération qu’elle percevait au titre de l’accord de concession. Quant au financement des travaux de réalisation, ils ont été assurés par des emprunts garantis par le gouvernement de Djibouti et totalement remboursés depuis juin 2017. » 
En fait, tout allait pour le mieux entre le propriétaire et le concessionnaire, jusqu’au jour où Djibouti affiche ses ambitions de devenir un hub international multimodal au profit de l’Afrique orientale. C’est le début des problèmes entre des partenaires finalement concurrents. A l’origine, DP World voulait faire de Doraleh un point d’appui pour son port, Djebel Ali, et non un concurrent. Ismaïl Omar Guelleh avait de l’ambition pour son pays : sortir du tête-à-tête avec la seule Ethiopie. 
Sa stratégie « D’un port, des ports » avec la réalisation d’un port minéralier à Tadjourah, d’un autre à Goubet el Kharab pour l’exportation des immenses ressources en sel du lac Assal, les projets de ports à Damerjog (terminal gazier et port pour l’exportation de bétail) se heurte au « contrat d’exclusivité » contenu dans l’accord de concession additif signé, en 2004, avec DP World. Djibouti ne disposait plus de sa souveraineté en matière de réalisation d’infrastructures portuaires. L’équation se complique avec l’intrusion du facteur chinois. 
 
2008 : la crise et ses conséquences
En 2008, la crise financière frappe de plein fouet la trésorerie de DP World. Les engagements de financement des ports de Tadjourah et d’Obock sont renvoyés à des jours meilleurs. 
Les relations entre les deux partenaires se détériorent rapidement. DP World refuse de domicilier la gestion financière de DCT à Djibouti, la maintenant à Londres. Il bloque aussi le versement des dividendes du port de Djibouti, entre 2014 et 2017, pour faire pression sur le gouvernement djiboutien. La défiance ne se limite pas aux mesures financières. DP World cherche à signer des accords avec des sites concurrents comme Berbera, au Somaliland, et Assab, chez le voisin et néanmoins ennemi irréductible, érythréen. Les multiples demandes djiboutiennes pour renégocier l’accord de concession restent lettre morte. 
 
2013 : l’arrivée de la Chine
L’empire du Milieu cherche à sécuriser ses voies commerciales.  La Chine mise désormais sur Djibouti pour en faire un carrefour majeur dans son grand projet des nouvelles routes de la soie. Proposition est faite aux Chinois de pallier la défaillance du partenaire émirati pour la construction des nouvelles infrastructures portuaires. En 2013, China Merchants Holding International (CMHI) entre dans le capital de l’autorité portuaire, à hauteur de 23,5 %, pour 185 millions de dollars. 
 
2014 : le conflit
La guerre est ouvertement déclarée quand Djibouti ouvre en juillet une procédure de résiliation devant la London Court of International Arbitration (LCIA). En février 2017, l’Etat de Djibouti est débouté de ses demandes par la cour arbitrale qui s’en tient à la réalité du contrat de concession, selon le principe de la « loi des parties ».
 
2017 : la loi du 8 novembre
En novembre 2017, le parlement djiboutien adopte une loi ayant pour objectif de protéger les intérêts suprêmes de la Nation dans le cadre des contrats d’infrastructures stratégiques, en particulier, ceux ayant trait à la souveraineté nationale et à l’indépendance économique du pays. Ce texte autorise le gouvernement, le cas échéant, à provoquer la renégociation d’un contrat contraire aux intérêts souverains de l’Etat. Et rend possible la résiliation en cas d’échec. Le gouvernement de Djibouti entame des contacts fin 2017 avec le plus haut niveau du management de DP World. Une tentative de « bonne foi » pour reprendre l’expression d’un responsable djiboutien qui tourne court face à l’intransigeance surprenante de l’opérateur émirati, visiblement avant tout soucieux de préserver sa position dominante dans la région.
 
2018 : La reprise en main
C’est donc sur la base de La Loi du 8 novembre 2017 que l’accord de concession à DP World est résilié le 22 février 2018, car « contenant des éléments en contravention flagrante avec la souveraineté de la Nation ». Une longue bataille juridique, doublée de tensions diplomatiques, s’annonce entre Djibouti et les Emirats arabes unis. Les quais de Doraleh ne seront pas désertés, loin de là. DCT a déjà été remplacé par une société de gestion du terminal à conteneurs de Doraleh, propriété à 100 % de l’Etat de Djibouti. Au nom de la continuité du service public. 
 
2018 : vers un long contentieux
Une nationalisation brutale et inattendue au pays qui se targuait pourtant d’assurer la tranquillité juridique pour les investisseurs étrangers ? Ce sera sans doute l’argument développé par les nombreux cabinets d’avocats qui ne manqueront pas de défendre les intérêts de DP World au cours de la bataille juridique qui s’annonce saignante. Pourtant, le dossier djiboutien a du sens. L’Etat s’est également engagé à respecter les règles normales d’indemnisation. Et cette bataille pourrait créer un véritable précédent en Afrique où les Etats cherchent à regagner une marge de manœuvre et de souveraineté dans leurs contrats avec les grandes entreprises internationales.
 
Tarifs, exclusivité, droit de vote…: les points clés du contentieux.
 
DP World est libre de fixer les tarifs portuaires et abuse, selon les autorités de Djibouti de ce « privilège » au détriment de l’économie nationale. Les frais de déchargement des conteneurs destinés au consommateur Djiboutiens seraient largement supérieurs par rapport aux marchandises destinées à l’Éthiopie
 
L’exclusivité est l’autre point de contentieux majeur. Selon le contrat de concession (2004), la République de Djibouti n'a pas le droit de construire un nouveau port sur son territoire. Seule DP World a droit de développer une infrastructure. Dans le cadre de la concession, Djibouti :
 
a) n’avait donc pas le droit de construire le port Multipurpose de Doraleh (DMP) ;
b) n’avait pas le droit de construire le Port de Tadjourah ;
c) n’avait pas le droit de construire le Port du Goubet ;
d) n’a pas le droit de construire les futurs ports de la zone de Damerjog (Le port pour l’exportation du Bétail et le port gazier).
 
Et de fait, DP World a engagé des poursuites contre Djibouti pour la construction de ces infrastructures portuaires.
DP World a également voulu s’opposer à un autre projet très important pour Djibouti. L’entreprise de Dubaï a déposé une plainte contre la République de Djibouti à Londres au prétexte que la nouvelle ligne de chemin de fer Djibouti - Addis Abeba traversait le terrain de la concession de DCT. Alors que le terrain de DCT appartient évidemment à l’État et que DCT l’utilise gratuitement.
Enfin DCT « n’appartient » pas à DP World. DP World est l’actionnaire minoritaire du DCT puisque 66,66 % du capital de DCT est détenu par le Port de Djibouti (le PDSA).
 
Pourtant, dans la prise de décision, PDSA est minoritaire et dispose seulement de 33,33 % du droit de vote et DP World de 66,66 % du droit de vote au conseil d’administration. Pire encore, ces accords précisent que PDSA doit obligatoirement voter comme DP World. En réalité le PDSA a 0 % du droit de vote au conseil d’administration.
 
Comble de l’absurde, c’est donc une société qui appartient à Djibouti qui attaque en arbitrage à Londres l’Etat Djiboutien…
 
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